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《民法典》实施背景下对被执行人名下唯一住房执行规则的完善构想
作者:姚春雨  发布时间:2020-12-27 16:08:36 打印 字号: | |


一、案情简介

债权人A公司于2019年6月向法院申请执行吴某,在执行过程中法院查封并处置了吴某名下房产一处。处置完毕后,被执行人吴某向法院申请从房屋拍卖款中为其预留唯一住房的租房补助。执行法官在审查后决定为其预留30万元的房屋租金,并将其写入分配方案。申请人收到分配方案后,认为法院为被执行人预留的租金过高,协商不成后,申请人向法院提起分配方案异议之诉。因法律规定对于存在争议部分的案款需提存,导致被执行人迟迟无法得到安置费用,房屋腾退工作遂陷入僵局。

 

二、案例剖析

被执行人名下唯一住房的执行是执行实施过程中经常出现的情况,而上文案例中因执行被执行人名下唯一住房而导致的腾房僵局在实践中也屡见不鲜。笔者从执行实施的角度,结合所述案例,浅谈一下在被执行人唯一住房执行领域存在的问题:

(一)缺乏具有可操作性的执行实施规则

对唯一住房的有限执行是基于宪法规定的对人权的尊重和保护,我国于2004年首次将“人权”写入宪法。《民事诉讼法》第二百四十三条规定:被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必须费用。该条规定已经体现出了执行中对被执行人居住权的尊重。而在今年新出台的《民法典》中,更是将居住权当做一种新型物权,设专章进行了规定。

司法解释层面上,我国的《查封、扣押、冻结规定》第六条规定:对被执行人及其所扶养家属生活所必须的房屋,人民法院可以查封,但不得拍卖、变卖或者抵债;该法第七条规定:对于超过被执行人及其所扶养家属生活所必须的房屋和生活用品,人民法院根据申请执行人的申请,在保障被执行人及其所扶养家属生活所必须的房屋和生活用品,人民法院根据申请执行人的申请,在保障被执行人及其所扶养家属最低生活标准所必须的居住房屋和普通生活必需品后,可予以执行。这些规定为被执行人唯一住房的执行提供了法律依据,但并没有明确规定超出生活必须房屋的具体情形,也没有明确保障最低生活标准必须住房的操作模式。实践中,很多法院对被执行人唯一住房的执行,往往采取“查封后待处理”的消极方式应对,造成案件查封后房屋久拖不执的局面,债权人的利益难以实现,也影响了执行法院的司法权威。

鉴于以上情况,为了解决被执行人唯一住房执行难的问题,于2014年通过的《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题规定》中第二十条为唯一住房的执行设置了三条渠道,规定内容如下:

金钱债权执行中,符合下列情形之一,被执行人以执行标的系本人及所扶养家属维持生活必需的居住房屋为由提出异议的,人民法院不予支持:

(一)对被执行人有扶养义务的人名下有其他能够维持生活必需的居住房屋的;

(二)执行依据生效后,被执行人为逃避债务转让其名下其他房屋的;

(三)申请执行人按照当地廉租房保障面积标准为被执行人及其所扶养家属提供居住房屋,或者同意参照当地房屋租赁市场平均租金标准从该房屋的变价款中扣除五至把年租金的。

上述规定为执行被执行人名下唯一房屋预留了三条渠道,其立法的基本思路是:第一,人民法院保障的是被执行人的居住权,而非房屋所有权;第二,这种居住权应当是被执行人及其所扶养家属生活所必需;第三,保障是有期限的,债权人对债务人生存保障是应急性的,所谓“救急不救穷”,债务人最终还是应当向当地政府申请住房保障,不能让应当由政府承担的的社会保障义务全部转嫁给债权人承担;第四,被执行人不能利用法律对其生存权的保障来逃避执行。

以上便是关于被执行人名下唯一住房执行的法律法规,从中可以看出,目前关于被执行人及其所扶养家属唯一住房如何执行的行为规范,现行的部分司法解释虽然有所涉及,但未形成系统、明确的操作规范。《执行异议与复议案件若干问题规定》中的条文虽然规定了可以处置被执行人名下唯一房屋的三种情形,但异议审查规则属于程序法中的评价规范。在行为规范尚不完备的情况下,《执行异议与复议案件若干问题规定》从评价规范的视角,对人民法院执行生活必需住房的相关异议审查规则作出规定,从程序法规则建构体系的规范性角度考察,这种规则设计模式是存在一定问题的。虽然评价规范在一定程度上也可以发挥指导执行实践的作用,但仍不具备足够的操作性。

在本文所选取的案例中,面对被执行人提出的租金补助申请,执行法官在审核相关材料后就对预留租金的数额作出了最终决定。但对于法院应当审核被执行人的何种材料、申请人对被执行人提出的申请提出异议如何处理、预留租金的数额如何确定?都是在立法上亟需回应的问题。

(二)执行实施权扩张导致申请人利益受损

民事执行权由若干子权力构成。但对于民事执行权包括哪些子权力,学界主要有二分说、三分说、四分说等不同观点。笔者赞同二分说,即认为民事执行权由执行实施权和执行裁决权构成。而我国民事执行权的分权改革,其主要内容就是贯彻审执分离原则,先后将审判权、执行裁决(审查)权剥离出去,纯化执行实施权。

由于缺乏实施规则的约束,被执行人唯一住房的执行领域成为违反审执分离原则的重灾区。在上文所述案例中,执行法官集审查权与决定权于一身,其对被执行人申请的处置方式可以分为以下两个步骤:

第一步,解决是否预留的问题。法官会要求当事人提供相应的证据材料,在执行法官审查后决定是否为被执行人预留租房补助。执行法官可能会要求被执行人提供唯一住房证明,结合自己在办案系统中查询到的房屋信息,作出最终的决定。

第二步,解决预留多少的问题。此时租房补助往往会成为法官与被执行人之间谈判的筹码。如果被执行人能够在房屋处置完毕后配合法院腾房,那么可以按照较高的标准为其预留;如果被执行人不配合腾房,那么就按照较低标准为其预留。

上述处置方式,虽然在一定程度上提高了执行的效率,但对于申请执行人的权益却是严重的威胁。首先,由执行法官对被执行人名下的房屋是否为唯一住房进行认定,是在执行程序中对被执行人的实体权利进行判断,这显然违反了审执分离原则。执行实施程序因更偏向于对效率的追求,对当事人的所主张的权利必然不能进行充分的审查,申请人也无法获得举证质证及与被执行人当面辩论的机会。因此执行法官很容易依据不全面甚至错误的信息作出不利于申请人的决定。其次,《执行异议与复议案件若干问题的规定》第二十条的立法逻辑是:如果法院执行的确实是被执行人名下唯一住房,且被执行人不存在该条规定的前两种情况,作为兜底条款,申请人可以同意支付一定的租金来启动对被执行人名下唯一住房的处置程序。也就是说,即使法官可以在执行程序中对被执行人名下唯一房产是否属实作出正确的判断,但是被执行人是否会存在《执行异议与复议案件若干问题的规定》第二十条规定的前两种情况,是执行法官无法在执行实施程序中解决的问题。只要执行法官在实施程序中决定为被执行人预留唯一住房的补助,那么对于申请人来说都存在权益受损的可能性。

笔者认为,执行中被执行人提出的唯一住房租金补助申请的,执行法官的处置方式不妨参照承租人以享有租赁权请求带租拍卖时法院的处理方法。最高院作出的(2018)最高法执监434号执行裁定书中的裁判要旨为:案外人以享有租赁权为由排除案涉房屋的强制交付的,因租赁关系存在争议,执行法院不得直接带租拍卖,而应适用《民事诉讼法》第二百二十七条规定的案外人异议程序进行审查,相关当事人如对该裁定不服的,应通过执行异议之诉解决。类比该种处理方式,对于被执行人的唯一住房租金补助申请,如果申请人不同意从拍卖款中为其预留,执行法官应当引导当事人通过执行异议程序解决。如果申请人对被执行人的唯一住房租金补助的申请予以认可,并同意从拍卖款中为其预留相应的租金,执行法官也可以直接作出预留决定。

(三)争议解决渠道不明导致腾房工作陷入僵局

在本文所述案例中,申请人对法院为被执行人预留的租金补助提出异议,最终向法院提出分配方案异议之诉。在法律尚未明确规定的情况下,将为被执行人预留唯一住房的租金补助视为对执行案款的分配,并让对预留租金数额有异议的当事人向法院提出分配方案异议之诉,不失为一种解决预留租金争议的办法。但其显然不是最佳的争议解决渠道,从案例中的执行结果来看,由于诉讼程序较为繁琐,周期冗长,且审理期间法院不得发放争议部分的案款。最终导致被执行人的居住权无法得到保障,腾房工作也就无法继续进行。法院执行追求的是法律效果和社会效果的统一,如何在执行过程中避免“腾房僵局”的再次出现,笔者认为可以从以下两个方面入手:

第一,预留租金数额确定后再处置,将纠纷解决在先。在执行过程中,被执行人往往在房屋被法院处置完毕后才向法院提起预留租金补助的申请。此时房屋买受人需要法院尽快为其办理房屋交接手续,但保障被执行人及其所扶养家属的居住权又是法律的要求,且申请人往往因自己债权受偿数额会减少而不同意从拍卖款中为其预留租金。三方压力汇聚到一起,法院执行遂陷入极为被动地局面。笔者认为,与其在处置后进退两难,不如将工作做在处置之前,这也是保障被执行人及其所扶养家属居住权的应有之义。因此,对于需要处置被执行人房产的,法官应当在处置之前告知被执行人有权向法院提出预留唯一住房补助的申请。被执行人提出租金补助申请的,法院应当组织当事人对预留租金的数额进行协商,协商一致后方可处置。如果当事人无法对预留租金的数额达成一致,执行法官可以根据案件具体情况,作出为被执行人预留租金的决定。当事人对该决定不服的,可以向法院提起执行异议,通过执行异议程序解决预留租金数额的问题。在预留租金数额被最终确定后,法院再开始房产的拍卖程序。

第二,合理利用社会保障体系。对于唯一住房的执行,各国立法上大致有三种类型。第一种以德国、日本为代表,其特点是重视保障申请人债权的实现,对被执行人的唯一住房的态度是直接执行。这种做法虽然保护了债权人的利益,但被执行人的居住权却受到严重威胁;第二种以美国为代表,在一定范围内豁免执行被执行人的唯一住房,其豁免的范围以房屋的金额或者面积为标准。这种立法将被保障执行人的居住权放在帮助申请人实现债权之前,对债权人保护的力度稍弱;第三种以英国、法国为代表,在强制执行中并不豁免被执行人的唯一住房,而是由政府为失去唯一住房的人提供住房。这一做法发挥了社会保障体系在司法中的作用,很好的兼顾了申请人与被执行人的利益。当前,我国对被执行人名下唯一住房的执行,是由申请人承担解决被执行人基本生活所需房屋的责任,这明显加重了申请执行人的负担。随着我国社会保障住房制度的进一步完善,应当由政府承担起为失去唯一住房的被执行人提供基本生活所需住房的责任。2010年起,上海市闵行区法院率先实践,利用廉租房机制解决了多起有关唯一住房强制执行的案件,取得了良好的执行效果。因此,如何完善相关法规,将廉租房制度引入执行程序,应是我国未来对被执行人唯一住房强制执行的改革方向。

 

三、规制设想

想要规范对被执行人名下唯一住房的执行程序,当务之急是出台相关法规,填补法律的空白、加强法规的可操作性。在立法思路上,笔者参考各地法规,结合自身经验,提出如下设想:

(一)唯一住房执行应遵循的原则

第一,穷尽其他执行措施原则。一般情况下,若有证据证明被执行人有其他财产可供执行的,不宜对其“唯一住房”采取处分性的措施。

第二,申请人申请在先原则。执行被执行人唯一住房应以申请执行人的申请为前置条件,人民法院不得主动依职权对被执行人唯一住房采取处分性执行措施。

第三,审执分离原则。当事人对该房产是否为被执行人名下唯一房产或者是否应为被执行人预留租金补助提出异议的,执行法官应当引导当事人通过执行异议程序解决纠纷。

第四,解决临时住房在先原则。对于确实无处居住的被执行人,在对其唯一房产采取处分性措施之前,应当事先解决好被执行人及其所扶养家属所需的临时住房,或为其预留相应租金补助。

(二)被执行人名下唯一住房执行的具体操作步骤

第一,在处置前应当对房产情况进行尽职调查。将房产使用情况区分为自住、出租、闲置三种状态,并收集证据做好记录,将相关情况告知申请人。对于名下房产处于出租或者闲置状态的被执行人提出的唯一住房租金补助申请,不予考虑。

第二,对于被执行人自住的房产,应当询问房产拍卖是否会导致被执行人及其所扶养家属面临无处安置的局面。若存在住房困难的,应当告知其有权向法院申请唯一住房租金补助,但同时也承担及时腾退房屋的义务。

第三,被执行人向法院提出唯一住房租金补助申请的,法官应当告知其提交相关材料。包括唯一住房租金补助申请书、唯一住房证明、生活困难证明等材料,申请书上应当写明预留租金数额的计算方法及理由。经审核明显不符合要求的,驳回其预留租金的申请。

第四,被执行人提交的材料通过初步审核的,法官应当召集双方当事人举行听证会。在听证会上若申请人认为不应当为被执行人预留租金的,法官应当告知被执行人向法院提出“唯一住房”的执行异议。若申请人同意为被执行人预留租金,且双方当事人对预留租金数额达成一致的,法官应当根据当事人的意见作出预留租金的决定。若申请人同意为被执行人预留租金但双方当事人对预留金额无法达成一致的,法官可以根据实际情况作出预留租金的决定,当事人不服的,可以对该决定提出异议。

第五,在相关争议解决后,决定拍卖的,应当向被执行人发出执行裁定书和腾房公告。由申请人为被执行人提供临时住所或垫付数月租金,解决被执行人及其所扶养家属的居住问题。被执行人未在指定时间内腾空房屋的,法院可以强制腾退。

第六,拍卖成交扣除相关费用及为被执行人预留的租金后,其余部分依法分配。

 

四、结语

保障被执行人居住权是尊重与保障人权原则在执行领域里的具体体现,对被执行人唯一住房的执行需要兼顾各方诉求。《民法典》中对居住权的规定,将法律对居住权的保护上升到了一个新的高度,这对法院执行来说是一个新的挑战。可以预见居住权制度施行后,将会有大量负担居住权的房屋进入法院执行程序。如何应对《民法典》中居住权制度对执行领域造成的冲击,是另一个需要立法者深入思考的问题。

 
责任编辑:范静